Tér és Társadalom 11. évf. 1997/3. 73-78. p.
Tér és Társadalom 1997 s 3: 73-78
A HAZAI TERÜLETFEJLESZTÉSI GYAKORLAT
NÉHÁNY KULCSPROBLÉMÁJÁRÓL'
(Fundamental Issues of the Practice of Regional Development
Policy in Hungary)
KISS JÁNOS
1996 márciusa, a területfejlesztésr ől és a területrendezésr ől szóló törvény
megszületése óta lázas tevékenység folyik a magyarországi területfejlesztés új,
"alulról építkez ő és decentralizált" rendszerének gyakorlati megvalósítása
érdekében. E "rendszerváltoztató" folyamatnak még csak a kezdetén tartunk, s a
megtett lépések eddig jobbára csak a rendszer két elemének megteremtésére
irányultak: az intézmény-alakítás és a fejlesztési koncepciók készítése jutott
meghatározó - kissé talán túlságosan is hangsúlyos - szerephez.
Mindezek ellenére akad néhány általánosnak látszó, az ország különböz ő
megyéiben-kistérségeiben egyaránt el őforduló, különböz ő fórumokon jórészt már
megfogalmazott fontos probléma, amelyek számbavétele már ma is lehetségesnek
látszik. Ezek egy része dönt ően a törvényi szabályozás fogyatékosságaira vezethet ő
vissza, mások viszont kifejezetten a kialakult - számos "küls ő" hatást tükröz ő -
területfejlesztési gyakorlat kritikájaként fogalmazhatók meg. A különböz ő eredetű
problémák megvitatása és a megfelel ő megoldási javaslatok kidolgozása sürget ő
szakmai feladat, hiszen a területfejlesztés új rendszerének megszilárdulása után
vélhetőleg sokkal kisebb lehetőség lesz a korrekciók elvégzésére.
A következőkben a területfejlesztési koncepció-készítés során szerzett saját
tapasztalataim ; illetve az általam megismert területi szerepl ők véleménye és a
témával foglalkozó szakirodalom alapján, az általánosítás igényével szeretném
felhívni a figyelmet néhány - álláspontom szerint a területfejlesztés eredményességét
nagymértékben korlátozó - szervezeti-strukturális zavarra.
Úgy tűnik, hogy e vonatkozásokban a törvényben tapasztalható bizonytalan
megfogalmazások, logikai következetlenségek, illetve egyes kérdések
szabályozatlansága okozzák a legtöbb gondot. Nagyon sok konfliktus forrásai a -
részben a törvénnyel kapcsolatos politikai kompromisszumokat tükröz ő -
párhuzamosságok, funkciókettőződések. Így szó esik tervezési-statisztikai és
funkcionális térkategóriákról, amelyek egymáshoz való viszonya és a
területfejlesztési intézményrendszerben játszott szerepe egyaránt bizonytalan. (Ez
különösen a kistérségek szervez ődése szempontjából okoz nyilvánvaló zavarokat.)
Szintén párhuzamosságok tapasztalhatók a területfejlesztési illetve az
önkormányzati intézményrendszerben. Ez els ősorban a megyei szinten - Megyei
Közgyűlés, illetve Megyei Területfejlesztési Tanács - okoz némiképp
tudathasadásos helyzetet. Az a tény pedig, hogy a területfejlesztési tanácsok, illetve
a kistérségi társulások munkaszervezete - részben a törvény által el őírtan -
gyakorlatilag a megyei, illetve a települési önkormányzatokhoz köt ődik, legalább
annyi hátrányt jelent a területfejlesztésben való társadalmi részvétel szempontjából,
Kiss János:
A hazai területfejlesztési gyakorlat néhány kulcsproblémájáról
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 73–78. p.
74 Kiss János TÉT 1997 s3
mint amennyi előnye van a működtetés technikai-finanszírozási oldaláról nézve.
Véleményem szerint megkérd őjelezhető az Országos Területfejlesztési Központ,
mint kormányszerv léte is: feladatát nyugodtan elláthatná a KTM Területfejlesztési
Főosztálya.
A területfejlesztési koncepciókkal kapcsolatban nagy hiányosság - bár az ebb ől
eredő konfliktusok valószínűleg csak a jövőben fognak komoly gondokat okozni -
hogy nincs szabályozva a különböz ő területi szintű koncepciók egymásra
épülésének rendszere, így azok ma gyakorlatilag egymástól függetlenül, többé-
kevésbé véletlenszer űen születnek meg. A helyes irány tekintetében — ti, hogy
felülrő l lefelé, vagy alulról fblfelé épüljenek egymásra a koncepciók - megoszlanak
a vélemények. Magam az elő bbi megoldás híve vagyok, azaz: optimális esetben az
Országos Területfejlesztési Koncepciónak kellene legel őször elkészülnie, s ennek
ismeretében dolgozhatnák ki saját koncepcióikat a megyék, majd a kistérségek. Ez
nem mond ellent az alulról építkez ő területfejlesztés elvének: az államnak -
természetesen a térségi szerepl ők véleményét meghallgatva - mindig "tudnia kell",
hogy mit akar kezdeni az egyes régióival, s hogy e célok elérése érdekében milyen
fejlesztéseket, miféle eszközökkel kíván támogatni. Az országos koncepció
ismeretében pedig a kisebb területi egységek már úgy készíthetik el saját
koncepcióikat, hogy pontosan tudják: mely fejlesztési elképzeléseikhez
számíthatnak központi területfejlesztési forrásokra, s melyekhez nem.
Jórészt a területfejlesztési törvényen kívüli okokkal magyarázható viszont a hazai
területfejlesztési gyakorlat egy másik - véleményem szerint meghatározó -
problémája: az, hogy az általa érintett helyi szerepl ők jelentős (nagyobbik?)
részének nincs helyes, vagy nincs elégséges ismerete a piacgazdasági viszonyok
között megvalósuló területfejlesztés lehet őségeirő l, cél- és eszközrendszerér ől,
és/vagy nincs megfelel ő érdekeltsége az ennek megfelel ő közreműködésre.
Tapasztalataim szerint még ma is elterjedt attit űd az, amely központilag kitalált,
kézzelfogható célok érdekében, településekre lebontott, "felülr ől" történő, s
lehetőleg minél bő ségesebb pénzosztást lát - vagy szeretne látni - els ősorban a
területfejlesztésben. Ez a megfogalmazás persze er ősen túlzó, de a benne szerepl ő
elemek ma is hatnak, nehezítve a területfejlesztés új modelljének meghonosodását.
Számos tényező hat ebben az irányban:
• az államszocialista rendszerben a területfejlesztés fogalomköréhez érthet ő
módon erő sen hozzátapadt ez a jelentéstartalom, aminek megváltozása
korántsem annyira magától értet ődő , mint a politikai rendszerváltozás
legtöbb jelensége esetében. Az új területi politika m űködéséről ráadásul csak
esetlegesen kaptak információkat és magyarázatokat a helyi szerepl ők, s így
gyakran túlbecsülik lehet ő ségeit a spontán területi folyamatok alakítására;
• a demonstratív fejlesztések politikai kényszere a helyi vezet ők számára: az
ő ket megválasztó lakosság számára a helyben megvalósuló, materiálisan
létező fejlesztések biztosíthatják legnyilvánvalóbb módon a legitimitást;
• a központi fejlesztési források elosztása még ma is meglehet ősen centralizált,
s így az egyes települések és régiók akkor látják csak biztosítva saját
fejlődésüket, ha egyértelműen megnevezik azokat a fejlesztési tervekben;
• a területfejlesztés új modellje az el őzőnél jóval nagyobb aktivitást és
kreativitást kíván a helyi szerepl őktő l is. Számukra viszont sokkal
Kiss János:
A hazai területfejlesztési gyakorlat néhány kulcsproblémájáról
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 73–78. p.
TÉT 1997 s3 Egy évvel törvény után... 75
egyszerűbb "szegénynek nyilváníttatni" magukat és felülr ől "várni" a
terveket meg a pénzt, mint épkézláb, megvalósítható és hasznos dolgokat
kitalálni, megvitatni, hozzájuk cselekv őképes helyi erőket megnyerni és
forrásokat találni.
A települések és régiók - többek között a törvényi szabályozásnak köszönhet ően
ősorban egymás versenytársai: nincs komolyabb érdek és - egyel őre - nincse- ls
igazán kényszer sem az érdemi együttműködésre. E megállapításnak nem mond
ellent az a tény sem, hogy a törvény elfogadása óta eltelt id őszakban sorra alakultak,
és ma már szinte az ország teljes területét lefedik a kistérségi területfejlesztési
önkormányzati társulások. Ezeknek a törvény kulcsszerepet szán, ami Önmagában
helyes, de épp az imént említett "együtt-nem-m űködés" miatt a Megyei
Területfejlesztési Tanácsok a kistérségek osztozkodásának terepévé váltak. Ez azért
veszélyes jelenség, mert így nincs lehet őség megyei lépték ű koncepciók
kidolgozására, az egész megyét érint ő stratégiai programok támogatására még az
adott anyagi korlátok között sem, s a beavatkozások lokalizálását a hatékonyság
szempontja helyett sok esetben a kistérségek provinciális érdekharcainak pillanatnyi
állása dönti el. A valódi együttműködés szándékát viszont a közös célok érdekében
történő kölcsönös lemondások jeleznék...
Az érdekegyeztetés effajta hiányosságai ugyanakkor a magukon a kistérségi
társulásokon belül - a résztvev ő települések között - is tapasztalhatók, ami számos
további problémával van összefüggésben:
• a társulások nagyobb része a megyei területfejlesztési tanácsokban való
formális képviselet, a társuláshoz kötött ad hoc jellegű pályázási és
pénzszerzési lehet őségek elnyerésére alakult, s ma is csak ezek a tényez ők
kötik össze a résztvev ő településeket;
• egybeszerveződésük az esetek többségében nem, vagy nem csak a
racionalitás és a közös érdekek mentén történt: abban politikai különbségek,
a vezetők személyi ellentétei, korábbi vélt vagy valós sérelmek is szerepet
játszottak;
• mindezek miatt a kistérségi társulások területe nem mindig feleltethet ő meg
bármiféle ténylegesen létező funkcionális kapcsolatrendszernek,
vonzáskörzeti viszonynak, vagy akár hagyományos táji-történeti
egybetartozásnak, identitásnak; emellett el őfordulnak kett ős, illetve hármas
tagságú települések és területileg nem egybefügg ő társulások is. Az ilyen
esetekben elméletileg is meglehet ősen nehéznek tűnik bármiféle valódi
együttműködés, hatékony kistérség-fejleszt ő program kidolgozása és
megvalósítása;
• a kistérségi társulásokban nehezen találják helyüket a kedvez őbb mutatókkal
rendelkező nagyobb városok: "város és vidéke" együttm űködés helyett
nagyon gyakran szembekerül egymással. Problematikus a sajátos
településcsoportok (nagyfalvas rendszerek, agglomerálódó térségek) helyzete
is. (A korábban létrejött, esetenként kifejezetten sikeresen m űködő település
szövetségeknek, térségfejleszt ő egyesületeknek pedig komoly problémát
jelentett a törvényi szabályozás, mert szervezeti formáik változtatás nélkül
nem feleltek meg az új el őírásoknak, és így formális átalakulásra vagy egy
újabb, az eredetivel párhuzamosan m űködő szervezet létrehozására
kényszerültek.)
Kiss János:
A hazai területfejlesztési gyakorlat néhány kulcsproblémájáról
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 73–78. p.
76 Kiss János TÉT 1997 s3
Véleményem szerint azonban mégsem az eddig említett fogyatékosságok jelentik a
kistérségi társulások - szélesebben értelmezve pedig az új területfejlesztési modell
kistérségi szintje - eredményes működésének legnagyobb akadályát. Strukturális
szempontból jóval lényegesebb, hogy - a jószerével egy kézen összeszámolható
pozitív kivételektől eltekintve - nem sikerült még elterjeszteni a területfejlesztés
társadalmasitásának, a civil szféra bevonásának lehetőségeit és technikáit. Sőt, a
társulások jelenlegi vezetői általában nem is akarják megszólítani az embereket, s
azt várják a helyi társadalmaktól, hogy legitimálják a döntéseiket.
Az alulról építkez ő területfejlesztés modellje éppen a társadalmi részvételen
alapul. Ezzel szemben a mai kistérségi társulások résztvev ői szinte kizárólag a
települési önkormányzatok. Sarkosan fogalmazva: az esetek többségében
'Polgármesterek asztaltársaságairól" beszélhetünk csak. (Ezt bizonyítja több
általam hallott, önkormányzati tisztségvisel őktől származó megfogalmazás is: egy
helyen "a kistérségeket alkotó polgármesterekr ől" volt szó, míg egy másik község
első embere azt mondta: egyszer polgármesterekként, máskor kistérségként gy űlnek
össze kollégáival...) E téves - ugyanakkor a tervezési gyakorlatban is nemegyszer
kimutatható - szemlélet uralkodóvá válásában sajnos meghatározó szerepe van a
területfejlesztési törvénynek is, amely a kistérségi szint ű együttműködés egyedüli
lehetséges formájaként az önkormányzati társulást ismeri el, s így elvileg is kizárja
az intézményes együttműködésből a gazdasági vállalkozásokat, közintézményeket,
civil szervezeteket és a magánszemélyeket - hogy csak a legfontosabb potenciális
szereplőket említsük.
Az önkormányzati szférán kívüli társadalom bevonása persze igen nehéz feladat a
mai Magyarországon, hiszen a civil társadalom megszervez ődése tudvalévőleg igen
alacsony fokon áll. A legeredményesebben m űködő kistérségi szervezetek
ugyanakkor éppen azzal t űnnek ki a többi közül, hogy meg tudták szólítani a helyi
lakosságot, valamint egyes civil szervezeteket, intézményeket és a vállalkozók egy
részét is. Az eredmények egyel őre itt is elsősorban néhány lelkes, szinte megszállott
lokálpatrióta és néhány hozzájuk csatlakozott szakért ő áldozatos munkájának
köszönhetők. Mindemellett a közösségszervez ő tevékenység széles kör ű
elterjesztésére a térségfejlesztés professzionalizálódása nyújthat igazi lehet őséget.
Ennek ma még csak a csírái látszanak: a szakért ő és elkötelezett térségmenedzserek
hálózata, a gyakorlatiasan m űködő kistérségi fejlesztési irodák jelenthetik talán a
jövő útját ezen a téren.
Az eddig említett problémák közepette a jelenlegi helyzetben különösen nagy
jelentősége van a területfejlesztési koncepciók készítésének. Ezeket ugyanis olyan
területfejlesztési szakemberek készítik, akik a megrendel ők többségéhez képest
sokkal inkább ismerik az alulról építkez ő területfejlesztési modell lehet őségeit,
alapelveit és eszközrendszerét, ugyanakkor folyamatos kapcsolatban kell állniuk a
koncepciókat és konkrét fejlesztési programokat majdan megvalósító térségi
szerepl őkkel. E kommunikációs folyamat - mely megítélésem szerint a tervezés
lényegi eleme - kedvez ő lehetőséget kínál a területfejlesztési rendszer egyes
elemeivel kapcsolatos félreértések tisztázására; a célok, feladatok, eszközök és
korlátok megismertetésére és elkülönítésére az érintett helyi társadalmi csoportok
számára.
Kiss János:
A hazai területfejlesztési gyakorlat néhány kulcsproblémájáról
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 73–78. p.
TÉT 1997 s3 Egy évvel törvény után... 77
A helyi törekvéseknek az új modell keretei közé történ ő beillesztése ugyanis csak
akkor lehetséges, ha a megrendel ők is tisztában vannak vele: a területfejlesztés
csupán arra vállalkozhat, hogy a kevés közcélú forrást az általa meghatározott
prioritásokra irányítsa, a civil társadalmat és a piaci szférát pedig megkísérelje
csatlakoztatni hozzájuk. Ebből a kiindulópontból egyértelm űen következik a
koncepciókészítés valódi szerepe is: a területi szerepl ők szándékait megismerve
reális fejlesztési lehet őségeket feltárni számukra, a megvalósítás terheinek és a
várható következmények minél szélesebb körének bemutatásával együtt.
A fenti érvelés alapján a továbbiakban az eddig elkészült megyei és kistérségi
koncepciókkal kapcsolatos néhány vitás kérdésben szeretnék állást foglalni, illetve
egyes problémákat kiemelni.
Többen is felhívták már a figyelmet arra a jelenségre, hogy az elkészült tervezetek
jelentős része "kívánságlistára", ágazati "ötletgy űjteményre" hasonlít. Ezek a
társadalmi részvétel lehet őségének és a megvalósítás kérdéseinek alapos tárgyalása
nélkül nem tekinthetők valódi koncepciónak, stratégiai tervnek. E tényre újból és
újból fel kell hívni a figyelmet, mert alkalmanként szakmai körökben is hallani azt a
megközelítést, melynek értelmében nem szükséges a kívánságok, ötletek
megvalósíthatóságának vizsgálata, az ennek alapján történ ő szelektálás, mondván: a
helyi szerepl ők igényei, meg a finanszírozási korlátok "úgyis" elvégzik ezt
maguktól. Ez az álláspont véleményem szerint a területfejlesztés szakmai jellegét
kérdőjelezi meg: ötletek összegyűjtéshez nem kell különösebb képzettség - a
szakma szerepe és felel őssége éppen az ezen túlmenő kérdésekben (széleskör ű
információszerzés, célmeghatározás, stratégiakészítés, megvalósíthatósági
szempontok, prognózis stb., majd mindezek alapján a kínálkozó lehet őségek közötti
választás javaslata) rejlik.
Nagyon sok az általánosan elterjedt, "divatos" fejlesztési elképzelés az ismert
koncepciók többségében. Az olyan "varázsszavak", mint a vállalkozói övezet, ipari
park, innovációs centrum, logisztikai központ, repül őtér, falusi turizmus,
imázsjavítás persze a megrendel ők politikai igényeit, csodavárását is tükrözik. Ám a
koncepciókban való differenciálatlan szerepeltetésük azt is jelzi, hogy a szakma
nem mindig vállalja fel megrendel ők ezekkel kapcsolatos informálását, az esetleges
konfliktusokat, s a könnyebb ellenállás irányába mozdulva szerepelteti őket a helyi
sajátosságoknak jobban megfelel ő egyedi elképzelések megfogalmazásával
szemben.
A szakmai fórumok szintjén már többször megfogalmazódott, de a
koncepciókészítésben még nem kell ően tükröződik az utóbbi évek területfejlesztési
gyakorlatával kapcsolatos azon felismerés, hogy az infrastruktúra különösen a
-
helyi infrastruktúra - fejlesztése önmagában nem hoz érdemi gazdasági fejl ődést, s
nem képes a felemelkedés alapjává válni az elmaradott térségekben. A területi
fejlődés kulcsát jelent ő gazdasági élénkülés megindulásához (a küls ő tőkebevonáson
túl) valószínűleg egyéb fejlesztési irányok - mint a helyi munkaer őképzés, a
kommunikációs hálózatok kiépítése, a helyi kutatóbázisok támogatása, nemzetközi
integrálódás, stb. - megfelel ő kombinációi teremthetik meg az alapokat.
A kistérségi fejlesztési tervek kidolgozásánál sajátos problémát jelent a térségek
mérete: a gazdasági fejlesztések optimális piacmérete meghaladja a kistérségek
Kiss János:
A hazai területfejlesztési gyakorlat néhány kulcsproblémájáról
Tér és Társadalom, 11. 1997. 3. 73–78. p.
78 Kiss János TÉT 1997 E 3
többségének nagyságát, s nem elégséges mérték ű a helyi tőkeképződés sem. A
társadalom megszólítása viszont éppen a kisebb egységek szintjén hatékony.
Jelentős differenciák mutatkoznak - s így eltér ő megközelítésekre van szükség - a
fejlettebb és az elmaradottabb régiók fejlesztésében: az utóbbi területeken általában
nagyobb a hajlandóság az összefogásra, ám kevesebb a kínálkozó jó lehet őség,
illetve az ezekhez rendelhető anyagi és emberi erőforrás. Ettől függően mindenütt
más típusú és más léptékű programok kellenek: a fejlettebb területeken nagyobb
hangsúlyt kell fektetni egyfajta sajátos marketing tevékenységre, a megvalósításra
jelentkező piaci vállalkozók orientálására, míg a hátrányos helyzet ű térségekben - a
külső forrásszerzés els ődlegességén túl - szükségképpen nagyobb súlyt kell kapniuk
az önerőből megoldható, közösségi együttműködésen alapuló kisebb volumen ű
fejlesztési javaslatoknak.
A koncepciókészítés során a jelenleginél nagyobb figyelmet kell fordítani,
egyrészt a koncepció "m űködtetésének" eszközeire, másrészt a források
elosztásának néhány - a fejlesztési prioritásokon túlmen ő - elvi kérdését is
szabályozni kellene.
Véleményem szerint a hazai területfejlesztés legnagyobb problémája ma még az
ilyen célokra fordítható források szűkössége. Épp azért kell azonban a szervezeti-
strukturális problémákat miel őbb tisztázni és megoldani, hogy amikor -
remélhetőleg a nem túl távoli jövőben - a jelenleginél lényegesen több pénz fog
jutni a területfejlesztésre, azt minél hatékonyabban lehessen majd felhasználni.
Jegyzetek
Az előadás A területi tervezés új kihívása: a területfejlesztési koncepció c. konferencián
hangzott el. (Győ r, 1997. április 3-4.)