Tér és Társadalom 11. évf. 1997/3. 67-71. p.
Tér és Társadalom 1997 s 3: 67-71
A TERÜLETFEJLESZTÉSI TÖRVÉNY UTÁN
EGY ÉV TANULSÁGA! ÉS TAPASZTALATAI'
(A Year after the Regional Development Act: Lessons and
Experiences)
(BÁN IMRE - ORMOSY VIKTOR)
A területfejlesztésr ől és területrendezésről szóló
1996. évi XXI. törvény
A szakma által régóta várt jogszabály, a területfejlesztésr ől és a területrendezésr ől
szóló 1996. évi XXI. törvény létrejöttét az államigazgatásnak a rendszerváltást
követő szemléletváltása tette lehet ővé, és az Európai Közösséghez való csatlakozási
szándék tette igazán időszerűvé. A törvény létrehozásának legsürget őbb indoka az
volt, hogy a társadalmi és gazdasági átalakulás során a differenciáló, szelektáló
gazdasági erők és az ezeket támogató szabályozás hatására feler ősödtek a területi
egyenl őtlenségek. A modern gazdasági struktúrák, szervezeti- és tulajdonformák
egyenetlen elterjedése miatt növekedett a fejlettségi különbség a nyugati és a keleti
országrészek között. Súlyos helyzetbe kerültek a társadalmi és gazdasági
szempontból elmaradott térségek és az állami nagyiparra alapozott, tradicionálisan
ipari jellegű térségek. A központi eszközök, ezen belül a területfejlesztési pénzügyi
támogatások, a kormányzati fejlesztési programok sem tudták érdemben
befolyásolni a kedvez őtlen folyamatokat.
Ennek csak részben volt oka a források elégtelensége és a központi források nem
kellő összehangoltsága. A regionális válságkezelés nemzetközi tapasztalatai azt
mutatják, hogy a központi akciók önmagukban nem lehetnek sikeresek. A
válsághelyzetek megoldása csak a különböz ő problémákat komplex módon kezel ő,
a helyi sajátosságokat messzemen ően figyelembevev ő, a pozitív térségi
kezdeményezéseket felkaroló helyi, térségi stratégia kialakításán és megvalósításán
alapulhat. Mindez a területfejlesztés döntési szintjeinek decentralizálását tette
szükségessé.
A jövőben az állam fő feladata: a megfelel ő közgazdasági feltételrendszer
megteremtése, a területi intézményrendszer kiépülésének támogatása lesz, miközben
a konkrét cselekvési programok kidolgozását és megvalósítását - a központi
koordináció és ellenőrzés mellett - a térségi szerepl őknek engedi át.
A területfejlesztésr ől és területrendezésr ől szóló törvény a decentralizáció, a
partnerség és a demokratikus nyilvánosság alapelveire épül. A demokratikus
nyilvánosság szerepének növekednie kell a regionális politikában, amelynek
újszerűsége éppen a helyi erőforrások bevonásában és a nagyobb társadalmi
támogatottságban rejlik.
A területfejlesztés általános távlati céljai:
• az ország egészének arányos fejlesztése,
• a lakosság életfeltételeinek javítása;
• a társadalmi és gazdasági esélykülönbségek csökkentése;
Bán Imre - Ormosy Viktor : A területfejlesztési törvény után.
Egy év tanulságai és tapasztalatai
Tér és Társadalom 11. évf. 1997/3. 67-71. p.
68 Bán Imre — Ormosy Viktor TÉT 1997 s3
• a régiók, településtípusok civilizációs és infrastrukturális feltételeinek
közelítése;
• az elmaradott, hátrányos térségek, települések helyzetének javítása,
problémáinak kezelése.
A területfejlesztési politika úgy kíván az ország gyorsabb és hatékonyabb
fejlődéséhez hozzájárulni, hogy nem a közvetlen üzleti jövedelmez őség elérését tűzi
ki céljaként, hanem az ahhoz szükséges szolgáltatási, infrastrukturális és
információs feltételek kialakítását tekinti elsődlegesnek. Mindezek érdekében meg
kell teremteni a termelési tényez ők, a munkaerő, a tőke, a szakértelem, a know-how
ésszerű térbeli mobilitásának feltételeit, hozzá kell járulni az ország
modernizálásához, biztosítani a fenntartható fejl ődést a környezeti adottságokkal és
terhelhetőséggel összhangban. A fenntartható fejl ődés elve részben
környezetvédelmi követelményeket takar, de érvénye azon túl is terjed, kiterjed a
jövő generációiért viselt felel ősségre is.
A területfejlesztésr ől és területrendezésr ől szóló törvény nyomán jelent ős
változások mentek végbe a területfejlesztési politika döntési mechanizmusában.
Ezek az intézményrendszer decentralizációját, demokratizálását és koordinációs
szerepének növelését jelentik.
A területfejlesztés célrendszere komplex eszközrendszer kialakítását igényli,
amelynek egyik fontos eleme a közvetlen pénzügyi támogatás. Az országgy űlés és a
kormány figyelemmel kísérve és értékelve a területi, gazdasági és társadalmi
folyamatokat, meghatározza a támogatások irányelveit és a pénzügyi eszközök
felhasználásának szabályait. A területfejlesztés gazdasági fejl ődésre gyakorolt
hatása felfedezhet ő a központi költségvetés tervezése, az egyes ágazatok fejlesztési
programjainak kidolgozása és koordinációja terén is.
A Területfejlesztési Törvény érvényesülése a gyakorlatban
A tanácsok a decentralizálandó pénzeszközök nagyságrendjét rögzít ő, végleges
formában 109/1996.(VII.16.) számú, illetve azok felhasználási szabályait és a
pályázati kiírás alapvet ő feltételeit megállapító 107/1996. (VII.16.), valamint
108/1996.(VII.16.) számú jogszabályok el őírásainak megfelel ően komolyabb
nehézségek nélkül megfeleltek a megszabott határid őknek.
Már a pályázati kiírás, illetve a döntés-el őkészítés szakaszában felmerült számos
olyan kérdés és kritika, amelyek folyamatosan felszínen maradtak, és amelyekre az
1997. évi szabályozás kialakítása során lehet majd válaszokat találni. Több
önkormányzat sérelmezte, hogy az alkalmazott mutatórendszer - a térségi központ
viszonylag kedvező bb paraméterei miatt - az egyébként súlyos helyzetben lév ő
települések támogatását nem teszi lehet ővé. Ennek megfelel ően az 1997. évben a
megyeszékhelyek mutatói már nem fogják hátrányosan érinteni a központi kistérség
egyéb településein megvalósítandó beruházások támogathatóságát.
A másik általánosítható probléma a kistérségi besorolással, egyidej űleg a
besorolás megváltoztatásának igényével függött össze. Bár a statisztikai kistérségek
határvonalainak igényekt ő l függő , folyamatos átrajzolása szakmailag nem
elfogadható, bizonyos módosítások végrehajtásának jogosságát szakért ői szinten
sem kérdőjelezték meg. Ennek rendezésére is még ez évben sort kerít a Központi
Statisztikai Hivatal a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztériummal
Bán Imre - Ormosy Viktor : A területfejlesztési törvény után.
Egy év tanulságai és tapasztalatai
Tér és Társadalom 11. évf. 1997/3. 67-71. p.
TÉT 1997 s3 Egy év tanulságai és tapasztalatai... 69
együttműködve. A felülvizsgálat nem eredményezheti azonban, hogy a statisztikai
kistérségi rendszer területe azonos legyen az önkormányzati társulások területével,
mert az önkormányzatok nem kötelesek társulásba lépni, másfel ől viszont ugyanaz
az önkormányzat több társulásnak is tagja lehet. Biztosítani kell a rendszer
stabilitását hosszabb id őtávra.
Vita tárgya volt a decentralizált területfejlesztési pénzeszközök egyes megyékre
jutó konkrét összege is. A kifogás nem a mutatók alkalmazásával szemben
fogalmazódott meg, hanem inkább az merült fel, hogy e paraméterek milyen súllyal
szerepeljenek a decentralizált területfejlesztési pénzeszközök megyék közötti
arányainak megállapításánál. Erre a jelenleg parlamenti tárgyaláson lév ő - a
területfejlesztési támogatások, valamint a decentralizáció irányelveir ől és a
kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszerér ől szóló - országgyűlési
határozathoz kapcsolódó kormányrendeletek egyeztetése során kell majd megoldást
találni. (Azóta a Parlament a határozatot már elfogadta.)
A területfejlesztési tanácsok m űködésének tapasztalatai
A döntések szakmai el őkészítésében jelentős szerepet vállaltak a tanácsok tagjait
delegáló szakmai szervezetek, illetve a legtöbb helyen a Magyar Államkincstár helyi
fiókszervezetei is.
A megalapozottnak mondható döntés-el őkészítés ellenére többnyire komoly vita
kísérte a pénz felosztását, és gyakran el őfordult, hogy informális egyeztetéseket is
tartottak a tanácsok tagjai. Részben ezeknek a megbeszéléseknek az eredménye,
hogy október első napjaira szinte mindenhol megszülethettek a megyei keretek
felosztásáról hozott döntések. Vitát váltott ki a tanácsoknál, hogy sok beruházást
támogassanak-e az igényelt támogatási mértéknél alacsonyabb összeggel, vagy
kevesebbet, de a kért támogatás szinte teljes nagyságrendjének odaítélésével.
Többségében az előbbi álláspont érvényesült.
Mindkét kormányrendelet lehet őséget adott a pályázati feltételekt ől való eltérésre,
amelyhez miniszteri felmentés volt szükséges. Ezzel valamennyi megyében éltek a
tanácsok. Leginkább a már megkezdett beruházások támogatásának engedélyezését
kérték, illetve a saját forrás minimálisan el őírt 20%-os nagyságrendjét ől való
eltérésre támasztottak igényt a pályázók, de el őfordult az ismételt támogatás, illetve
a támogatás együttes összegének megváltoztatása iránti kérelem is. A felmentéshez
folyamodók nagy száma azt jelzi, hogy a kormányrendeletek 1997. évi
megalkotásánál ezen a téren is szükséges a jogszabályok eddigi el őírásainak
módosítása. A döntéseket követ ően a legfontosabb feladat a támogatási szerződések
mihamarabbi megkötése volt. Ez az id őszak számított a területfejlesztésr ől és
területrendezésr ől szóló törvény elfogadását követ ően kialakult decentralizált
döntéshozatali rendszer legkritikusabb szakaszának. Több pályázó nem tudta
vállalni az alacsonyabb támogatási mérték mellett a beruházás elindítását, így szinte
valamennyi megyében felszabadultak pénzeszközök. A tanácsok a probléma
kezelésére a legtöbb megyében tartaléklistákat állítottak fel, amelyen a forráshiány
miatt elutasított pályázatok szerepeltek, és az el nem költött források
nagyságrendjétől függően általában e listák vezet ő helyein szerepl ő pályázatok
váltak automatikusan kedvezményezetté. A másik eszköz a korábban alacsonyabb
hozzájárulást kapott pályázatok támogatási arányának növelése volt.
Bán Imre - Ormosy Viktor : A területfejlesztési törvény után.
Egy év tanulságai és tapasztalatai
Tér és Társadalom 11. évf. 1997/3. 67-71. p.
70 Bán Imre — Ormosy Viktor TÉT 1997 s3
Erőteljes igényként merült fel, hogy - a központi költségvetési forráselvonást
elkerülendő - kormányzati, mindenekel őtt pénzügyminisztériumi állásfoglalás
szülessen arra az esetre, ha képz ődik 1997-re áthúzódó maradvány. A Pénzügy-
minisztérium januárban alakította ki végleges véleményét, amely alapján nem
vonhatóak el egyrészt a szerz ődéssel lekötött támogatások, másrészt azok a
pénzeszközök, amelyekre ugyan még nem kötöttek szerz ődést, de a tanács
nyilvánosságra hozta az érintett kedvezményezettek névsorát.
A döntések területfejlesztési hatásai
A rövid pályázati id őszak ellenére a két támogatási rendszer felhívására - közel
azonos arányban - összességében 3300 pályázó nyújtott be támogatási igényt. A
megyei területfejlesztési tanácsok a 4,7 Mrd Ft decentralizált területfejlesztési
célelő irányzat 98%-áról - azaz 4,6 Mrd Ft-ról - döntöttek. A különbözetet a
döntések végrehajtása során bekövetkezett változások eredményezték.
Az 1997. évre áthúzódó kötelezettség vállalás 1,31 Mrd Ft, amely az 1996. évi
keret 28%-a. (A 107/1996. (VII.16.) kormányrendelet 30%-ban húzta meg a határt.)
Az 1998. évre vállalt 214,4 M Ft-os kötelezettséggel együtt ez az arány alig 32,3%,
azaz alatta marad a jogszabályban el őírt felső mértéknek, amely 40% volt. Összesen
tehát a tanácsok 6,01 Mrd Ft támogatásról döntöttek, amely több, mint ötször
akkora - mintegy 32,0 Mrd Ft összköltség ű - beruházás megvalósítását segíti el ő.
A kormányrendelet céljainak megfelel ően az 1996. évi keret három legnagyobb
arányt mutató támogatása, az 1996. évi keret mintegy 89-90%-át köti le:
• munkahelyteremtő és -megtartó beruházások, 1,95 Mrd Ft (43,4%);
• termelő infrastrukturális beruházások, 1,59 Mrd Ft (35,4 %);
• különböző - kistérségi, megyei, helyi vállalkozásösztönz ő, stb. fejlesztési
programok elkészítését 0,46 Mrd Ft-tal (10,2%) segítették el ő a tanácsok.
A munkahelyteremtő -, illetve megtartó beruházások megvalósítását els ősorban
vissza nem térítendő támogatásokkal segítették. Arányában nem volt jelent ős
(mindössze 6,6%) a visszatérítend ő juttatás és elhanyagolható arányú (0,6%) a
kamattámogatás. A fenti arányok kiegyensúlyozottabbá tétele érdekében
megfontolandó, hogy a visszatérítend ő támogatások közvetlenül álljanak -
visszatérítésüket követő en - a tanácsok rendelkezésére.
A termelő infrastrukturális beruházásokon belül els ősorban a szennyvíz-
beruházások (az összes 1996. évi termel ő infrastruktúra-támogatás 37,4%-a), a gáz
(24,8%), valamint az utak, kerékpárutak (14,2%) kivitelezéséhez, illetve
befejezéséhez, juttatott hozzájárulás mértéke volt jelent ősnek mondható.
A munkahelyteremtő beruházásokat els ősorban Szabolcs-Szatmár-Bereg (88,1%),
Borsod-Abaúj-Zemplén (68,9%), illetve Heves (61,8%) támogatta, míg Zala
(11,4%), Vas (9,8%), és Fejér (1,2%) megyék kevésbé preferálták ezt a célt. A
termelő infrastruktúrára legtöbbet Zala (83,4%), Vas (80,6%), illetve Fejér (70,3%)
megyék fordították. Borsod-Abaúj-Zemplén és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyék
ilyen célt egyáltalán nem támogattak. A decentralizált, területi kiegyenlít ő
támogatások terhére a Területfejlesztési Tanácsok gyakorlatilag az el őirányzat teljes
összegét lekötötték. (A maradvány mindössze 4,4%.) Ennek a forrásnak a terhére
megközelítőleg 1,3 Mrd Ft nagyságrendű kötelezettséget vállaltak a tanácsok, amely
a jövő évi keret 29,9%-a. Ez az összeg 1998-ra 256,1 ezer Ft, amely a keret
mindössze 5%-a. A kötelezettség-vállalások együttes nagyságrendje 34,9%, azaz a
Bán Imre - Ormosy Viktor : A területfejlesztési törvény után.
Egy év tanulságai és tapasztalatai
Tér és Társadalom 11. évf. 1997/3. 67-71. p.
TÉT 1997 s3 Egy év tanulságai és tapasztalatai... 71
tanácsok jelentő sen alatta maradtak a 108/1996. Kormányrendeletben megszabott
felső határnak. Az összességében 6,6 Mrd Ft-os támogatás, mintegy 30 Mrd Ft
nagyságrendű beruházás megvalósításához járul hozzá, ami több mint négyszeres
indukáló hatást jelent. A támogatások több, mint 75%-át költötték termel ő
infrastrukturális beruházások megvalósítására. Ezen belül különösen a víz,
szennyvíz, illetve a gázhálózat építésére fordítottak nagy összeget, de az úthálózat-
építést is támogatták (20%). A termel ő infrastruktúrán belül ezek együttesen teszik
ki a támogatások 85%-át.
A Magyar Államkincstárral való együttm űködés tapasztalatai
A támogatási szerz ődések megkötése kevésbé volt problematikus a folyósítás
másik alapfeltételét jelent ő finanszírozási szerz ődésekhez képest, ezért indokolt
ennek tapasztalatait is áttekinteni. A MÁK - a kiírt tender elnyerését követ ően - és a
KTM hosszas egyeztetés után decemberben kötötte meg a megállapodást a
szolgáltatás tartalmáról és feltételeir ől. Ez a Kincstárnak jelent ős - formai, pénzügyi
- szűrőfunkciót biztosít a döntés el őkészítésben, lebonyolításban, ellen őrzésben.
Nem helyettesítik egymást a Kincstár, illetve a megyei munkaszervezetek, hasznos
tevékenységük egymásra épül. A Kincstár megyei szervezetei is kés őn kapcsolódtak
be a munkába. Több megyében csak a döntések, s őt egyes esetekben csak a
szerződéskötések után kezdtek foglalkozni a pályázatokkal. A kés ői
kapcsolatfelvétel egyik „eredménye", hogy a pályázatokkal benyújtott mellékletek
egy része aktualitását vesztette, ezért újra be kellett szereztetni a pályázókkal.
A területfejlesztési tanácsok, mint intézményrendszer, szervesen kapcsolódnak
mind a kistérségi, mind az országos szervezetekhez. Ezek m űködése szemléletében
megelőzte azt a költségvetési, tervezési, döntési mechanizmust, amely kiszolgálja
őket. Alapvető koordinációs problémaként értékelhet ő, hogy a kistérségek megyei
fejlesztési tanácsokkal folytatott vitája, egyeztetései nem a Kincstár által el őzetesen
megvizsgált formai, pénzügyi követelményeknek megfelel ő pályázatok alapján, a
szelektált pályázatok esetében történt, hanem el őször született a "megegyezés",
majd a megkötött támogatási szerz ődéseket a Kincstár bírálta el.
A szervezeti együttműködés és a szabályozás egyik fontos tapasztalata, hogy csak
az általános pénzügyi, jogi, stb. követelményeknek megfelel ő pályázatok közötti
differenciálással lehet jó döntést hozni a támogatásokról, a decentralizált források
felhasználásáról. A másik nagyon fontos tapasztalat, hogy a megyei tanácsoknak
minél hamarabb átfogó megyei koncepcióra van szükségük annak érdekében, hogy
az ennek alapján kialakított programok megvalósítására koncentrálva adjanak vagy
utasítsanak el adott esetben formailag, pénzügyileg megfelel ő pályázatokat is.
Hosszabb távon két jelentős feladat megoldása áll még a területfejlesztés hazai
gyakorlata el őtt. Egyrészt, az állami források koordinált, összehangolt
felhasználásának kell megteremteni az intézményi, jogszabályi feltételeit, másrészt,
ezzel összefiiggésben - a nemzetközi források jobb elérhet ősége érdekében - a
programfinanszírozás tényleges gyakorlatának bevezetésére kell a jöv ő
erőfeszítéseit koncentrálni.
Jegyzetek
Az előadás A területi tervezés új kihívása: a területfejlesztési koncepció c. konferencián
hangzott el. (Gy őr, 1997. április 3-4.)