Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
Tér és Társadalom XXIV. évf. 2010 s 1: 83-117
ÖNKORMÁNYZATISÁG
AZ „ÖNKORMÁNYZATI RISK MAPPING"
AVAGY A „CAMELS TÍPUSÚ" ELEMZÉSEN
ALAPULÓ ÖNKORMÁNYZATI RATING ÉS
MONITORING RENDSZER
(The "Local Governments Risk Mapping" Method or the Local
Governments Rating and Monitoring System Based
on "CAMELS Analysing" Method)
GÁL ERZSÉBET
Kulcsszavak:
mutatószám rendszer camels önkormányzati gazdálkodás pénzügyi kockázat elemzés
A helyi önkormányzatok gazdálkodása során keletkez ő pénzügyi kockázatok id őben és helyesen történ ő
azonosítása valamennyi velük kapcsolatban álló gazdasági szereplő érdeke. A tanulmány javaslatot
fogalmaz meg egy pénzügyi mutatószámrendszer kialakítására, mely segítséget nyújthat a kereskedelmi
bankok hiteldöntéseiben, az Állami Számvev őszék ellen őrzési munkájában, valamint a helyhatóságok
controlling rendszerének fejlesztésében.
Bevezet ő
„A magyar önkormányzati rendszer kialakulását a fogantatás és a születés pillanatai
(in situe nascendi) jelentősen meghatározták." (Vigvári 2008, 141) A jelenlegi ma-
gyar önkormányzati rendszer kiindulópontja a 1971-ben született tanács-törvény,
illetve az annak 1986-ban történt újraszabályozása. Az 1986-os törvény teremtette
meg a máig is élő és működő egységes (akkor még tanácsi) pénzalapot, mely a fej-
lesztési és a m űködési költségvetés átjárhatóságán alapult. Ez a szabad átjárhatóság
járult hozzá többek között az önkormányzatok költségvetési korlátjának (Komai
et al. 2004a; 2004b) felpuhításához. A finanszírozás tekintetében a helyben képz ő-
dött bevételeknek szánták a dönt ő szerepet, míg a feladatellátás terén egy deklarált
minimumot határoztak meg. 1989-t ől bevezették a forrásorientált rendszert, mely a
pénzügyi architektúra ) más jellemzői mellett, nagyfokú pénzügyi önállságot biztosí-
tott a helyhatóságoknak.
Hazánkban a helyi önkormányzatoknak, mint az államháztartás alrendszereinek
alapvető célja a feladatellátás és az intézménym űködtetés. A kötelező feladatokat —
melyek mellett lehetnek önként vállaltak is — a központi költségvetés decentralizáció
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
84 Önkormányzatiság TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
útján delegálja az alsóbb szint ű kormányzatoknak. A kötelez ő feladatok ellátásához az
Alkotmány és az Ötv. alapján arányos mértékben 2 a központi költségvetés hozzájárul,
míg az önként vállalt feladatokat a helyi önkormányzatoknak helyi szinten kell ki-
gazdálkodniuk. Az önkormányzatok a feladat-ellátási kötelezettségekkel, az intéz-
ményműködtetéssel és beruházási tevékenységeikkel összefüggésben a közszektor
szereplői mellett a vállalkozói szektorral is kapcsolatba kerülnek.
A decentralizáció mértéke meghatározó jelent őséggel bír a helyi önkormányzatok
autonómiája szempontjából, míg a helyi önkormányzati szintekhez rendelt feladatok
és jogkörök mennyiségi és min ő ségi jellemz ői meghatározzák az adott ország helyi
önkormányzatának önállóságát és mozgásterét. Ezek között a jellemz ők között meg-
különböztetett figyelmet érdemel az intézménym űködtetés, a feladatellátás és hatás-
kör gyakorlás pénzügyi alapjainak, finanszírozási kérdéseinek problémája. Az alsóbb
szintű kormányzatok feladataikat az általuk kezelt pénzalapokból finanszírozzák, mely
pénzalapok m űködtetési szabály és feltételrendszerét, a szerepl ők költségvetési korlát-
jának keménységét (Vigvári 2005), a tőkepiaci kapcsolataik szabályrendszerét pénz-
ügyi architektúrának nevezzük. Az önkormányzati feladatellátás alapvet ő gazdasági
alapját képezi az önkormányzati vagyon. A feladatellátás fontos szervezeti egységét
jelentik az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok. Ezek részei az önkor-
mányzati vagyonnak, de emellett a költségvetésen kívüli feladatellátás legfontosabb
szervezeti keretei.
A helyi önkormányzati rendszer pénzügyi architektúrájában kiemelt szerepet kap
az egyéb kormányzati pénzalapok igénybevételének szabály és eszközrendszere.
A kötelez ően elő írt és az önkormányzatokhoz delegált feladatokhoz történ ő állami
hozzájárulások és támogatások rendszerét nagymértékben meghatározzák a hozzá-
járulások allokációjának mechanizmusa, az alkalmazott instrumentumok típusai 3 és
a pénzellátás rendje. Ez a kapcsolat kölcsönös, hiszen nem csupán az állam ad át
forrásokat transzferek, megosztott adók formájában a helyi önkormányzatoknak,
hanem a helyi önkormányzatokat is fizetési kötelezettség terheli az államháztartás
egyes alrendszerei felé.
Az önkormányzatok egységes pénzügyi alapja és maga a pénzügyi architektúra
létrejöttének és kialakításának célja, hogy a helyi önkormányzatokat érdekeltté tegye
saját bevételek szerzésében, hiszen a központi költségvetés által juttatott források
csak részben finanszírozzák a kiadási szükségleteiket. Azok az önkormányzatok,
amelyek — adott gazdasági körülmények között — magasabb saját bevétel arányt
tudnak biztosítani, növelni tudják függetlenségüket a központi költségvetést ől, de a
képzeletbeli köldökzsinór elszakítására sem rövid, sem hosszú távon nincs mód.
Az önállóság növelése során szem el ő tt kell tartani a kiegyensúlyozott költségvetés
elsődleges fontosságát!
A rendszer elaprózottsága miatt a szektorban nagyszámú, de igen különböz ő súlyú
szereplő van jelen (1. táblázat). Ezeknek a szerepl őknek az elhelyezkedése regioná-
lisan is különböző .
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Önkormányzatiság 85
1. TÁBLÁZAT
A helyi önkormányzatok közigazgatási rang szerinti megoszlása
(Distribution of Local Governments)
Főváros/ Fővárosi Megyei Nagyközség,
Város Összesen
Megye kerület jogú város község
20 db 23 db 23 db 304 db 2 824 db 3 194 db
Forrás: PM adatok alapján saját szerkesztés.
Az önkormányzatok viselkedésüket tekintve átmenetet képviselnek a gazdaságban
a költségvetési logika alapján és a piaci logika alapján működő szereplők között. Ez
a kettősség nem csak a nagyfokú alkotmányos szabadságukban, de költségvetési
kapcsolatrendszerükben, számviteli információs rendszerükben, t őkepiaci kapcsola-
taikban, valamint a feladatellátás jelent ős költségvetésen kívüli súlyában is tetten
érhető. Ebből a kapcsolatrendszerből adódóan a vállalkozói szektorban alkalmazott
elemzési és ellen őrzési módszerek, kell ő körültekintéssel alkalmazhatóak lehetnek
az önkormányzatok esetében is.
Ilyen elemzési, rating és monitoring módszer a kereskedelmi bankok m űködését
elemző és ellenőrző CAMELS mutatószám rendszer. A tanulmány a továbbiakban
arra tesz kísérletet, hogy javaslatot tegyen a modell önkormányzatokra történ ő al-
kalmazására. A modell elsősorban a kereskedelmi bankok hiteldöntéseit támogató
kockázat mérő és előrejelző rendszer körvonalait igyekszik meghatározni. A modell
kidolgozásának jelenlegi fázisában javaslatot fogalmaz meg, és ezzel együtt még
nem ígér lezárt rendszert!
Elemzési kérdések és a megválaszoláshoz használható módszerek
A magán és a közszektor közötti éles határvonal fokozatos elmosódása több terü-
leten is megfigyelhet ő . Érzékelhető ez egyrészről a közszektort érint ő reformok
hatására kialakult feladattelepítési technikáknak a közszektorban történ ő térhódítá-
sában (Zupkó 2002). Erre utal továbbá a vállalkozások esetében és a közszektorban
használt eltérő számviteli elvek közelítésének egyre sürgetőbb igénye is (Kassó
2006). A fentieket mintegy kiegészíti a transzparencia követelményének egyre mar-
kánsabb jelenléte mind a közszektorban, mind a magánszektorban.
A két szektorban feltárható kockázatok azonosításának és mérésének azonos
bázisra történő helyezését könnyíti meg az elemzési módszerek interdiszciplináris
jellege. Ez a jellemvonás teszi lehetővé, hogy a két szektorban kitapintható eltér ő
célfüggvények ellenére a célok elérését akadályozó kockázatok mindkét területen
azonos módszerekkel mérhetők legyenek.
Az elemzési eljárások közül a matematikai-statisztikai módszereknek 4 a területi
kutatásokban történő alkalmazása az 1900-as évek közepét ől vált egyre elterjedtebbé.
A múlt század végére pedig a különböz ő informatikai fejlesztéseknek köszönhet ően
a települési és területi vizsgálatokban is lehet ővé vált a különböz ő matematikai és
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
86 Önkormányzatiság TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
statisztikai eljárások alkalmazása. A területi mennyiségi vizsgálatok esetében a f ő
cél az egyes adattömegekben megtalálható információk s űrítése, majd a kinyerhet ő
és értelmezhet ő mutatók segítségével az aktuálisan vizsgált jelenség vagy folyamat
elemzése (Lengyel 1999). A fenti statisztikai módszerek a területi kutatások mellett
a marketing kutatások fejlődését is el őre mozdították, azoknak az analitikus marke-
tingrendszerben történ ő alkalmazásával (Kotler 1991).
Az elemzési módszerek interdiszciplináris jellegét támasztja alá a DuPont mutató-
számrendszernek az üzleti szektorban történ ő széles körű elterjedése is5 . A mu-
tatószámrendszer az összes befektetett t őke megtérülésének vizsgálatát helyezi a
középpontba. Ez az elemzési módszer egy vegyipari óriáscég saját fejlesztésében
jött létre, majd vált az üzleti életben — többek között a bankszektorban is — széles
körben elismert és elterjedt elemzési eszközzé.
Hasonló elemző és értékel ő módszer a kiegyensúlyozott mutatószámrendszer, a
Balanced ScoreCard (továbbiakban: BSC) is 6 . A BSC alkalmazása a vállalkozások
kiegyensúlyozott, négy néz őpont szerinti fejl ődését segíti el ő, amely az adott felté-
telek között a maximális nyereség realizálásának feltétele (Kaplan—Norton 1998).
A teljesség igénye nélkül megemlíthet ő továbbá az 1990-es években a tanácsadás
területén ismertté vált Boston Consulting Group növekedési / részesedési mátrixa
(BCG mátrix), mely a különböz ő portfólió elemzések során nyújt segítséget az
elemző számára (Kotler 1991).
A tanulmány szempontjából releváns rating és monitoring rendszereknek (mint
elemzési módszernek) gyakorlati alkalmazására a kereskedelmi bankokat vizsgálva
több esetben is láthatunk példát. Az ügyfeleik min ő sítésekor gyakran alkalmazzák
az 5C módszert, amely öt tényez ő angol elnevezésének a rövidítése: a Capital (saját
erő nagysága), Capacity (a vállalat eszközeinek értéke), Collateral (fedezetek),
Conditions (piaci, konjunkturális és m űszaki feltételek) és Characters (a menedzs-
ment tulajdonságai). A bankok ügyfélmin ősítő rendszerei ezeket a tényez őket mérik
pontozással. A pontok összeadásával adódik a min ősítés eredménye. A min ősítés
során nem a pontok abszolút értéke, hanem azok értékeinek változása, illetve vala-
milyen más (azonos módon min ősített) értékt ől (más szerepl ő , piaci átlag,
benchmark) való eltérése az érdekes.
A fentiekhez hasonló pontozáson alapuló elemz ő és monitoring rendszer a
CAMELS módszer (Gál 2009b). A CAMELS elemzés eredetileg felügyeleti vizsgá-
lati módszerként került kialakításra a bankszektorban, majd vált fokozatosan egyre
szélesebb körben ismertté Ennek az elemz ő és értékelő rendszernek rendkívül nagy
előnye, hogy rugalmas, vagyis az elemzést készíttet ő igényeinek és a vizsgált pénz-
intézet adottságainak megfelel ően alakítható. A CAMELS modell els ősorban a vizs-
gált pénzintézet kockázati területeinek feltárására helyezi a hangsúlyt, valamint az
adott területen feltárt kockázatoknak az id őben történő észlelésére. Az „Önkor-
mányzati Risk Mapping" ennek a modellnek az önkormányzati szektorra történ ő
átültetésére tesz kísérletet.
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Önkormányzatiság 87
A megvalósítás lépései
A „Önkormányzati Risk Mapping" egy olyan értékelési rendszer létrehozására
tesz javaslatot, amelynek segítségével meghatározhatók az önkormányzati gazdál-
kodás pénzügyi kiegyensúlyozottsága, szabályszer űsége és célszerűsége szempont-
jából kritikus kockázati elemek (tényez ők). Ezekhez az elemekhez megfelel ő meny-
nyiségi és/vagy min őségi indikátorokat (tényez őértékelési szempontok) szükséges
rendelni. Az indikátorok — különböz ő objektív és/vagy szubjektív alapon számítható
módszerekkel — mérhet ővé, valamint az egyes — a modell-tesztelések során meg-
határozásra kerül ő — küszöbértékeknek megfelel ően a kritikus kockázati elemek
osztályozhatóvá válnak (osztályozás). Az egyes kockázat-csoportokhoz megfelel ő
súlyokat rendelve (súlyozás) lehet ővé válik a különböz ő önkormányzatok kockáza-
tossági szempontból történ ő összehasonlítása is. Az így nyert értékek számításához
szükséges paraméterek folyamatos (évente kétszer történ ő) mérése segítségével
kialakítható egy monitoring rendszer is (monitorizálás).
A monitoring rendszer lehet ővé teszi a különböz ő kockázati elemek (tényez ők)
értékében bekövetkez ő hirtelen változások észlelését. Gyakorlatilag erre alkalmazzák
a kereskedelmi bankok is a negyedéves monitorizálás rendszerét (Gál 2009a).
E változások iránya és mértéke olyan jelzésként funkcionál, melynek — megfelel ően
kialakított mutatószámok és tényez ők esetén — segítségével a rendszer különböz ő
veszélyhelyzetek korai el őrejelzésére (early warning system) is alkalmas lehet.
A fentiek mellett az „Önkormányzati Risk Mapping" alátámaszthatja a kereske-
delmi bankok önkormányzati hiteldöntéseit, hatékony segítséget nyújthat az ÁSZ
küls ő ellenőrző munkájának racionalizálásában, valamint a helyhatóságok stratégi-
ai szemléletmódjának fejlesztésében is.
A módszer alkalmazásának alapfeltétele egy viszonylag könnyen, minden önkor-
mányzatra azonos módszerrel számítható pénzügyi mutatószámrendszer kialakítása.
Az „ Önkormányzati Risk Mapping" piacképes modelljének kialakítása több, egy-
mást követ ő lépések sorozataként jöhet létre:
1) A tényez ők azonosítása az önkormányzatok kockázati térképe segítségével.
Az önkormányzatok kockázataival, azok feltárásával, összegzésével és azok egyes
területeinek elemzésével több helyen is foglalkozik a szakirodalom (Hegedűs 2004;
ÁSZ FEMI 2007; Hegedűs—Tönk ő 2007; Varga 2007; Homolya—Szigel 2008;
Vigvári 2009). Az elemzett területeken definiált kockázatok az önkormányzati
rendszer kialakulásához köthet ők, és a különböz ő — a rendszer valamilyen szint ű
reformját el ősegítő — intézkedések ellenére továbbra is megtalálhatóak.
A továbbiakban a kockázatok definiálása és meghatározása szempontjából a kocká-
zati térképet emeljük ki, és kísérletet teszünk annak b ővítésére. A kockázati térképnek
egy sajátos megközelítését négy nagy elemre bontva és az „elvárható kontrolr-t ezen
kockázati területekhez hozzá rendelve mutatja be Vigvári Közpénzügyeink cím ű
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
88 Önkormányzatiság TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
könyvében (Vigvári 2005). A kockázati térkép ebben a megközelítésben a feladat-
ellátásra, a pénzügyi helyzetre, a vagyongazdálkodásra és a településpolitikára
fókuszál, mint egy-egy kiemelend ő területre.
A kockázati térkép ábrázolására egy koordináta rendszerben is lehet őség nyílik.
Ennek a levezetését mutatja be a tanulmány következ ő része.
A kockázati térkép „y" tengelyének értelmezése
Az önkormányzatok m űködésével kapcsolatosan csak a múlt- és a jelenbeli hely-
zet kockázatait lehet kimutatni. Az önkormányzatokat érint ő törvények rendszerint
évente változnak, az előrejelzések megbízhatóságának foka alacsony. Az idődimen-
ziónak a kockázatkezelés folyamatába történ ő bekapcsolására nincs mód, ezért a
kockázatok évenkénti értékelése szükséges. Ehhez az alapvet ő kockázati elemek
elkülönítésére van szükség, melyre 17 alapvet ő kockázatot jelölünk meg 8 :
Vagyonfelés kockázata;
- Információgazdálkodási rendszer hiányosságainak kockázata;
- A vezetés kompetencia hiánya;
- Mérlegen kívüli kötelezettségvállalások kockázata (Off-balance sheet item-ek);
- Túlzott eladósodottság kockázata;
— Politikai kockázat;
- Pénzintézetek és önkormányzatok közös moral hazardja;
- Megalapozatlan beruházások;
Látens cs őd;
- Abszorpciós képesség hiánya;
— Makro kockázatok;
Likviditás hiány;
- Indokolatlan gazdaságfejlesztések;
— Túl sok önként vállalt feladat;
- Kiegyensúlyozatlan költségvetés;
Költségvetésen kívüli kockázatok (Off-budget kockázatok);
— Kötelező feladatok alulfinanszírozása.
A fenti kockázatok mérhet ő sége szempontjából az els ő lépés annak a vizsgálata,
hogy az adott kockázatok milyen ok-okozati összefüggésben vannak egymással,
vagyis hogyan képesek hatni egymásra, a puszta jelenlét mellett. Ez a hatás lehet
egymást erősítő, de semleges is9 . Az egyes tényez ők közötti ok-okozati összefüggés
vizsgálata során három kategóriát használhatunk: 0, 1 és 2. Az értékelésnél vízszin-
tesen 2 pontot kap egy kockázat, amennyiben az alternatív kockázat (függ őleges
oszlop) kiválthatja azt (okozat), illetve 1 pontot, amennyiben az alternatív kockázat
kialakulását ő idézi el ő (ok). Azokban az esetekben, ahol nem mutatható ki egyér-
telm ű ok-okozati kapcsolat az egyes tényez ők között, 0 pontot adunk. (A vizsgálat
célja annak a meghatározása, hogy az adott kockázat mértéke — a kölcsönhatásokat
is figyelembe véve —mekkora.)
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Önkormányzatiság 89
A jelentő ség megállapításánál a következ ő elvet követtük:
- a kockázat jelent ősége kicsi, amennyiben a legtöbb pontszámot kapó kocká-
zat pontértékének egyharmadát nem éri el;
- a kockázat jelent ősége közepes, amennyiben a legtöbb pontszámot kapó kocká-
zat pontértékének egyharmadát meghaladja, de kisebb, mint annak kétharmada;
- a kockázat jelentősége nagy, amennyiben a legtöbb pontszámot kapó kockázat
pontértékének kétharmadát meghaladja.
A vizsgálat elvégzése után a kis jelent őségű kategóriába kerültek: az információ-
gazdálkodási rendszer hiányosságai, az abszorpciós képesség hiánya, a makro kocká-
zat, valamint a kötelez ő feladatok alulfinanszírozása. A közepes jelent őségű kategó-
riába kerültek: a vezetés kompetencia hiánya, az off balance sheet kockázatok, a
pénzintézetek és önkormányzatok moral hazardja, a megalapozatlan beruházások,
a látens csőd, a likviditási hiány, az indokolatlan gazdaságfejlesztés, a túl sok ön-
ként vállalt feladat, a politikai kockázat és az off budget kockázatok. Végül a leg-
jelentősebb kockázatot hordozó tényez ők: a vagyonfelélés, a túlzott eladósodottság,
és a kiegyensúlyozatlan költségvetés.
A kockázati térkép „x" tengelyének értelmezése
A kockázatok egymáshoz viszonyított mértéke nem mutatja be pontosan az adott
önkormányzatok helyzetét, hiszen az egyes kockázatok nem azonos valószín űséggel
következnek be, egymáshoz képest sem, főként, ha a szektor szintű sajátosságokat is
figyelembe vesszük. A kockázatok „észlelt" valószín űségének (x tengely) értékelé-
sekor a szektorról készített elemzéseken, jelentéseken kívül különböz ő becslések is
rendelkezésre állnak. A valószín űségek adott időpillanatban észlelt valószínűségek,
melyek dinamikusan változhatnak, ahogyan a kockázatok mértéke is dinamikusan
változik. Megítélésük és besorolásuk tehát az adott kockázat részletes vizsgálata
alapján lehetséges. A szektorról készült elméleti és empirikus vizsgálatok eredmé-
nyeit felhasználva értelmezhet ők a valószínűségek. (Amennyiben nem a szektorról
készítjük az elemzést, itt nyílik lehet őség az adott önkormányzat sajátosságainak,
szektor átlagtól vagy benchmarktól való eltérésének érzékeltetésére.)
Az „x" tengely értelmezését Gál (2009b) végezte el részletesen. Az elemzés alapján
az egyes kockázatokhoz észlelet valószín űségek rendelhetők hozzá, melyben a való-
színűségek kicsi, közepes és nagy értékeket kaphatnak. Az esetleges alacsony valószí-
nűség vagy jelentőség ellenére az értékelés során minden kockázatot figyelembe kell
venni, mert annak dinamikája miatt a következ ő években változhat a megítélésük.
Ezt az ábrázolási módot felhasználva készítettük el az önkormányzati rendszer ak-
tuális kockázati térképét (1. ábra) jelölve az egyes kockázati tényez ők esetében a
lehetséges elmozdulási irányokat is. Erre azért van szükség, mert ahogyan az ön-
kormányzatok működését körülvev ő gazdasági környezet sem állandó, úgy dinami-
kus változásra képesek az egyes kockázati elemek is.
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
90 Önkormányzatiság TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
1. ÁBRA
Az önkormányzatok kockázati térképe
(Risk Map of Local Governments)
s
Túkott dadája detbág Kieconesúkozadem
uagyanfelejá
.
kaltégueles
Off balance eke« kockázatok Poliificaikockázat Vezetes kompelencia
Idánya
Indalsolailan gazdaságfejlesztés
'
Megalalmatian INInzintezet és
bezukazások Ille önkormányzat
Túl sok ördsÉ'M vállalt feladat mezei hazard-ja
+
Off kud4p t kockaz Idok Á Lficvidiláshiány
Látens cs ő d
Info zmáciágazdálho deei Malac ko &arat
zendsze r hiányosságai
SG IGitelező feladatok
Ah szo rpies képetaég alulfznanszírozása
....
Kicsi ICizepes Nagy
Kockázat valószóaúége
Forrás: Saját szerkesztés.
A fenti ábrázolás az önkormányzati rendszer egészére vonatkozó benchmark lehet
csak, ami nem feltétlenül esik egybe a különböz ő önkormányzati szegmensek ese-
tében érvényes valószín űséggel, hiszen más-más súllyal esik latba például az off-
budget kockázat egy község és egy megyei jogú város esetében. Ennek ellenére a
fenti kockázatoknak a kockázati térképen történ ő azonosítása elvezet az „Önkor-
mányzati Risk Mapping" tényez őinek levezetéséhez. Feltételezve, hogy a fenti koc-
kázati elemekkel jól leírhatók a rendszer kockázatai.
Vigvári 2002-ben vázolt elképzelésében hat tényez őt emelt be a vizsgálandó terüle-
tek közé, melyek a Költségvetés szerkezete, Bevételi kapacitás, Feladatellátás, Pénz-
ügyi kapacitás, Eladósodottság és Likviditás (Vigvári 2002a). A kockázati térképen
(1. ábra) vázolt kockázatok elhelyezkedését és a lehetséges elmozdulási irányokat is
figyelembe véve — a kockázatok 2002 óta bekövetkezett dinamikáját is mérlegelve —,
hat tényező segítségével leírható az önkormányzatokat körülvev ő önkormányzati
kockázati er őtér (2. ábra). A kockázatok ezen hat tényez ő között oszthatóak fel.
Az elemzést készít ő számára az „Önkormányzati Risk Mapping" lehet ő séget ad
arra, hogy a tényez ők súlyozásával, — mely a végs ő értékelést adja — érzékeltesse az
adott önkormányzat esetében érvényesül ő relevanciát a kockázatok tekintetében.
A modellalkotás jelenlegi fázisában a második feladat a tényez ők meghatározását
követően, azok pontos definiálása, melyet Gál (2009b) végzett el részletesen.
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Önkormányzatiság 91
2. ÁBRA
A Risk Mapping tényez ői — az önkormányzati kockázati er őtér
(Factors of Risk Mapping)
Eladósodottság
Likviditás Pénzügyi
Helyi önkor- kapacitás
mányzatok
Település- Bevételi
politika kapacitás
Feladatellátás
Forrás: Saját szerkesztés.
2) A tényez ő-értékelési szempontok, indikátorok meghatározása.
A tényező-értékelési szempontok azt a célt szolgálják, hogy segítségükkel leírha-
tóvá, jellemezhet ővé váljanak az egyes kockázati elemek, vagyis maguk a tényez ők.
A tényezők értékelése során néhány értékelési szempont több tényez őnél is előfor-
dulhat, ami hangsúlyozza a tényez ők közötti összefüggés fontosságát. Az értékelési
szempontok sorrendje nem jelent fontossági sorrendet (Economic Research 1999).
Az elemzés során törekedni kell arra, hogy a tényez ő-értékelési szempontok minél
szélesebb körben legyenek képesek tükrözni a vizsgált önkormányzat kockázati
profilját és komplexitását. Ezek természetesen önkormányzat típusonként, de akár
adott szegmensen belül is eltér őek lehetnek. Az elemzést készít ő feladata ezeknek a
sajátosságoknak a feltérképezése, és a helyes és elégséges elemzési módszereknek
az alkalmazása.
A tényez ő-értékelési szempontok segítséget jelentenek a kockázat mérésében.
A kockázatoknak azonban csak egy bizonyos része fejezhet ő ki objektív mutatószámok
segítségével. Az információk másik része a költségvetési beszámoló rendszerb ől
nem olvasható ki. Ezeknek a szubjektív szempontoknak a mérése kérd őívek segít-
ségével valósulhat meg. A kérd őívek lekérdezésére a modell vizsgálati szakaszában
a személyes interjúk alatt van lehet őség. A továbbiakban ennek a logikának a segít-
ségével osztottuk a tényez ő-értékelési szempontokat objektív és szubjektív elemekre.
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
92 Önkormányzatiság TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
Eladósodottság
Objektív szempontok
- Az adósságállomány és a GFS egyenleg alakulása, tendenciája;
- A felvett hitelek típusai, futamideje, a törlesztés mértéke. A kibocsá-
tott kötvények összege, törlesztési struktúrája;
- A hitelfelvételi korlát betartásának vizsgálata;
- A felajánlott fedezetek alakulása. Itt vizsgálni kell a vagyongazdálko-
dást, a törzsvagyon és a forgalomképes vagyon arányának alakulását,
a terhelhető vagyon szerkezetét és terheltségét;
Az esetleges PPP beruházások eladósodottságot módosító hatásának
számszerűsítése;
Az önkormányzatok által nyújtott kezességek és vállalt garanciák ösz-
szege;
- A korábbi években beváltott kezességek, lehívott garanciák;
Az önkormányzati kötelez ő vagy önként vállalt feladatot ellátó költ-
ségvetési szervek és gazdasági társaságok által felvett hitelek;
A kibocsátott kötvények vizsgálata, azok denominációja, futamideje,
türelmi ideje és törlesztési kötelezettsége alapján;
— A belső eladósodottságra készített nagyvonalú becslés.
Szubjektív szempontok
- A beruházások hitel-, kölcsöntörlesztését teljesíteni tudja-e az önkor-
mányzat;
- Az „off-budget" kötelezettségek jelent ősek-e a hitelállományhoz képest.
Likviditás
Objektív szempontok
- Az önkormányzat betétállományának szerkezete, lej árata, kamatozása;
- A likvid hitelfelvétel mértéke és gyakorlata;
Az önkormányzat értékpapír állományának vizsgálata, annak mértéke
és az ezekb ől bevonható bevételi források;
- Az önkormányzat pénztartalékának mértéke és annak változása.
Szubjektív szempontok
— A szállítói tartozások mértéke és az átlagos fizetési határid ők vizsgálata.
Jellemző-e az önkormányzatra a késleltetett számlázás;
— Az önkormányzat likviditás kezelési gyakorlata.
Pénzügyi kapacitás
Objektív szempontok
— A bruttó megtakarítás vizsgálata, a m űködési költségvetés egyensú-
lyának elemzése;
A nettó megtakarítás vizsgálata, és az adósságszolgálati terhek elemzése;
- A felvenni kívánt hitel/hitelek jöv őbeni cash-flow szerkezetének
elemzése, és annak megállapítása, hogy a hitel igényel-e jöv őbeni po-
zitív nettó megtakarítást;
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Önkormányzatiság 93
- Meg kell vizsgálni, hogy az esetleges türelmi id ők után mikor lép fel az
első törlesztési kötelezettség. Van-e és ha igen mennyi a „rés" a jelenlegi
bevételi struktúra és a jöv őben keletkez ő fizetési kötelezettségek között;
- A forráshiány vagy forrástöbblet megállapítása;
- PPP beruházások és az azok által keletkeztetett feltételes kötelezett-
ségvállalások szerepe a pénzügyi kapacitás alakulásában.
Szubjektív szempontok
— Annak vizsgálata, hogy a devizában felvett hitelek és kibocsátott
kötvények hatására keletkez ő árfolyam veszteségek milyen mérték ű
kockázatot jelentenek az önkormányzat számára, és hogy ezen ár-
folyamkockázatok kivédésére milyen eszközöket használnak;
- A felhalmozási költségvetés egyensúlyának elemzése. A folyamatban
lévő beruházások jelenbeli és jöv őbeli támogatás igénye. A beruházá-
sok adott településszerkezetet is figyelembe vev ő létjogosultsága.
A beruházás finanszírozási szerkezete.
Bevételi kapacitás
Objektív szempontok
Az önkormányzat bevételi szerkezetének vizsgálata;
- A bevétel hány százaléka tervezhet ő ;
- A helyi adóbevételek mértéke és szerkezete;
- A helyi iparűzési adóból származó bevételek mértéke. A helyi ipar-
űzési adót szolgáltató adóalanyok szerkezetének, megoszlásának vizs-
gálata. További adóalanyok betelepülésének valószín űsége;
- Helyi iparűzési adóból származó bevétel kiesése esetén adódó bevételi
kapacitás mértékének vizsgálata.
Szubjektív szempontok
— A lakosság szerkezetének vizsgálata a személyi jövedelemadó poten-
ciál tekintetében;
- A támogatásigénylés rendszerének vizsgálata, indokolatlan támogatás
igénybevételek gyakorisága és azok szankcionálása.
Feladatellátás
Objektív szempontok
- A kötelező és az önként vállalt feladatok m űködési költségvetésben
történő elkülönítése / elkülöníthet ősége és ezek vizsgálata;
- A kötelez ő feladatok ellátásának forrásigénye és szerkezete. A támo-
gatásokon felül a kötelez ő feladatok finanszírozásához igénybe vett
saját források;
- Az önként vállalt feladatok ellátásának forrásigénye és szerkezete.
Az önként vállalt feladatok finanszírozásának saját forrás igénye;
Előfordult-e már adósságrendezési eljárás a település életében? Ha
igen, hogyan racionalizálta feladat ellátási kötelezettségeit?
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
94 Önkormányzatiság TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
Szubjektív szempontok
- Szükség van-e a feladatok finanszírozása érdekében egyéb vállalkozá-
si tevékenység folytatására;
Az egyes közfeladatokat ellátó intézmények kapacitáskihasználtsága
hogyan viszonyul a hasonló méret ű települések átlagához?
Településpolitika m
Objektív szempontok
- Az önkormányzat fiskális politikája, adókivetési és beszedési potenci-
álja, szándéka;
- A költségvetés tervezés hatékonyságának vizsgálata, terv-tény eltéré-
sek elemzése.
Szubjektív szempontok
— A vezetés szakmai felkészültsége;
- A folyamatban lév ő beruházások indokoltsága;
- ÁSZ vizsgálati jelentések tartamának elemzése és a megállapítások
betartásának vizsgálata;
- Vizsgálhatjuk a foglalkoztatottsági ráta alakulását, az óvodai, iskolai
férőhelyek alakulását, a közm ű- és közúthálózat kiépítettségét;
- Az adott önkormányzat regionális versenyképességének vizsgálata.
3) A tényez ők kockázatát leginkább mérni képes pénzügyi mutatók meghatározása.
Könyvvizsgálók, bankok rendszerint az önkormányzatok számviteli beszámolójá-
ból (vagyonmérleg és a vállalati eredménykimutatás funkcióját betölt ő pénzforgalmi
jelentés és a pénzmaradvány kimutatás) indulnak ki, és a vállalati elemzésben meg-
szokott pénzügyi mutatószámokat alkalmazzák. Ez a gyakorlatban több esetben is
szakmailag értékelhetetlen eredményekre vezethet (Vigvári 2002a; 2002b; Kassó
2006; Gál 2009b).
A gazdasági elemzésben kiemelt szerepe van a pénzügyi és egyéb gazdasági
arányszámok képzésének. Ezen arányszámok fontos jellemz ője:
— speciális intenzitási viszonyszámok;
— jellemzően (de nem kizárólagosan) számviteli kimutatásokra épülnek;
— képzésük közgazdasági-üzemgazdasági megfontolások alapján történik.
Ezek alkalmasak térbeli (különböz ő adottságú és nagyságrend ű önkormányzatok)
és időbeni (adott önkormányzat pénzügyi helyzetének) összehasonlítására, illetve a
kettő kombinálására.
Bizonyos esetekben az összehasonlíthatóságot el ősegítendő hasznosak lehetnek a
fajlagos (például az egy f őre, egy ellátottra jutó) érték mutatók. A javasolt mutatók
egy része a különböz ő nyilvános kimutatásokból könnyen kiszámítható, de vannak
olyanok is, amelyek csak a bels ő információs rendszerekb ől állapíthatók meg. Ezek
összehasonlíthatóságának er ős korlátjai vannak, de az adott önkormányzat 'önisme-
retét' javíthatják (Vigvári 2002a).
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Önkormányzatiság 95
A javasolt mutatószám-rendszer felhasználásával olyan kombinált monitoring rend-
szerek kidolgozása lehetséges, amelyek akár a bankok, akár küls ő ellenőrző szervek
által felhasználhatók. A mutatószám-rendszer kialakításánál törekedtünk öt olyan
mutató meghatározására, melyek támpontot jelenthetnek az elemzések lefolytatásá-
hoz. A szubjektív szempontok részletes vizsgálata alapján a fenti mutatókon kívül
mélyebb elemzések végrehajtására is lehet őség nyílik. A modell tesztelése további
mutatók megalkotására, és azok értelmezésére adhat lehetőséget! Az ilyen rendszerek
alapját jelent ő pénzügyi mutatószámok képzésénél — különösen az önkormányzatok
esetében — figyelembe kell venni a szektor komplex szabályozási környezetét is.
4) A tényez ők értékelése során kialakuló osztályzatok pontozási rendszerének kidol-
gozása. A tényez ők súlyozása, a végs ő osztályzatok definiálása.
Az eredeti CAMELS módszerben minden pénzintézet egy összetett min ősítést
kap, ami a pénzügyi helyzetét és m űködését jellemző hat alapvető részből áll össze.
Minden egyes tényező értékelése figyelembe veszi a pénzintézet méretét, gazdálko-
dási tapasztalatát, tevékenységeinek természetét, komplexitását és kockázati profil-
ját. A tényezők értékelése és az összetett min ősítés is egy 1-től 5-ig terjedő skálán
történik. Az 1-es a legjobb min ősítés, ami a legmagasabb teljesítményt és a legjobb
kockázatkezelési gyakorlatot jelöli, míg az 5-ös a legrosszabb min ősítés, ami a leg-
gyengébb teljesítményhez és a nem megfelel ő kockázatkezelési gyakorlathoz kapcso-
lódik. Az összetett min ősítés szoros kapcsolatban áll a tényez ők értékelésével, de nem
azok számtani átlaga! Minden tényező minősítése kvalitatív és kvantitatív elemzésen
alapul. Az összetett minősítés megállapításakor bármely olyan elemet figyelembe
lehet venni, amely befolyást gyakorol a pénzintézet helyzetére, stabilitására.
Tekintettel arra, hogy az „Önkormányzati Risk Mapping" a fenti modell logikáját
követi, ezért itt is egy 1-5 közötti skálán történik mind az egyes tényez ők, mind az
összesített min ősítés pontozása. Az eredmény skalár pontszám. A pontozásos mód-
szer kialakításánál fontos szempont a tényez őkre kapható pontok súlya az összes
pontszámon belül (tényez ő súly). Ugyancsak fontos kérdés, hogy az egyes tényez ők
osztályzatának kialakulásában a tényez ő-értékelési szempontok vizsgálata során az
egyes kvalitatív és kvantitatív szempontok és eredmények milyen súllyal vesznek
részt. Vagyis, miként d ől el az adott tényez ő osztályzata, és ezek az osztályzatok
milyen információt közvetítenek.
A fenti kérdések megválaszolása két id őtávra bontva történhet meg. Rövid távon
meghatározhatóak a tényez ők súlyozásának kiindulási értékei az összesített min ősí-
tésen belül. Itt figyelembe kell venni azt, hogy az elemzés milyen céllal jön létre,
vagyis banki hitelkockázat elemzés alátámasztására, független küls ő ellenőrzés cél-
jából vagy a helyi önkormányzat döntéshozatali munkájához. Ennek megfelel ően
elképzelhető megoldás lehet az is, hogy valamennyi tényez ő azonos súllyal vesz
részt az összesített min ősítésben.
Amennyiben a cél az egyes önkormányzat típusok (szegmensek) eltér ő pénzügyi,
működési és területi sajátosságainak kiemelése, javasoljuk figyelembe venni az ÁSZ
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
96 Önkormányzatiság TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
KUT 2008. nyarán végzett felmérésének eredményeit, mely az eltér ő önkormányzat-
típusok különböz ő pénzügyi, működési kockázatait azonosítja (Vigvári 2009). A hivat-
kozott elemzés alapján az egyes tényez ők eltérő súlyozása adódik (2. táblázat), mely
tükrözi az adott önkormányzattípus kockázati profilját és sajátosságait. Ennek megfe-
lelően a modellszámításokhoz célszer ű meghatározni egy kiindulási értéket.
2. TÁBLÁZAT
A tényez ők lehetséges súlyozása
(Possible Weighting of Risk Factors)
Me- Fő-
Önkormányzat Nagy- gyei városi Fővá-
Kozseg Város Megye
típus / Súlyok község jogú kerüle- ros
város tek
Eladósodottság 0,1 0,1 0,25 0,25 0,2 0,166 0,25
Likviditás 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,166 0,1
Pénzügyi kapa
0,1 0,1 0,25 0,25 0,2 0,166 0,25
citás
Bevételi kapa
0,2 0,2 0,1 0,1 0,3 0,166 0,1
citás
Feladatellátás 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,166 0,1
Településpolitika 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,166 0,2
Összesen 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0
Forrás: Saját számítás.
A súlyok kialakításánál törekedni kell arra, hogy azok hosszabb időtávon keresztül
is viszonylag stabilan alkalmazhatóak legyenek, mert ez segíti az id ősorok elemzé-
sét is. A végs ő pontszámok pedig alkalmassá válhatnak a térbeli és id őbeni össze-
hasonlításra.
Ugyancsak rövid távú feladat az összesített osztályzatok definiálása (Gál 2009b),
mely végső soron csoportokba rendezi az önkormányzatokat, m űködésük kockáza-
tosságának figyelembevételével.
Középtávú feladatnak értékeljük az objektív és a szubjektív szempontok pontozási
rendszerének és a hozzájuk rendelt osztályzatoknak a meghatározását. Segítséget
jelenthetnek az egyes szegmensekben végzett nem reprezentatív mintavételen ala-
puló modellszámítások. Az egyes tényez ők elemzése során itt szerzett tapasztalatok
hozzá járulhatnak a pontozási rendszer kialakításához, finomításához. További kér-
dés, hogy a szubjektív pontok összesített értékben, vagy tényez őnkénti megbontás-
ban kerüljenek figyelembe vételre ll
5) Modellszámítások végzése település típusonként (a benchmarkok létrehozása).
A különböző mutatószámok értékei önkormányzat típusok szerint rendkívül nagy
szóródást mutathatnak. Ezt egyértelm űen jelzi az ÁSZ KUT pénzügyi kockázatok-
ról készített tanulmánya is (Vigvári 2009). Mindezek alapján jól látható, hogy a
pontozási rendszerhez használandó benchmark értékeket nem szektor átlagokból,
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Önkormányzatiság 97
hanem az egyes önkormányzattípusok átlagaiból helyes levezetni. Az országos átlag
és a szegmens átlagok eltéréseinek mindazonáltal fontos információs szerepük van.
Fontos megemlíteni, hogy az önkormányzatok közötti különbségek nem csak
szegmens szinten vizsgálhatók. A modellszámítások és a létrehozandó adatbázis a
regionális különbségek méréséhez is (Rechnitzer 1998) előremutató segítséget
nyújthat. A területi és regionális különbségek finanszírozási oldalról is (Lados
1998; Pitti 2005) fontos szerepet kapnak.
A négyes pontban leírtaknak megfelel ően az egyes tényezőket mérő mutatószámok
konkrét értékeihez kapcsolódó pontértékek meghatározásához modellszámításokat kell
végezni, mely kétségtelenül egy hosszabb munkafolyamatot vesz igénybe. E modell-
számításokat megfelel ően homogenizált múltbeli tényadatokra alapozva kell elvé-
gezni. Egy ilyen munka hozadéka várhatóan nemcsak e rendszer kialakításának
megalapozása, de egy sor további más összefüggés megismerése is lehet.
6) A rendszer informatikai hátterének kialakítása.
A megvalósítás középtávú tervei közé tartozik a modellszámításokon alapuló, he-
lyesen súlyozott rendszer informatikai hátterének megteremtése, annak programoz-
hatóvá tétele.
Egy elvégzett modelltesztelés tapasztalatai
A fentiekben bemutatott modell gyakorlati tesztelése a mutatószámok értelmezhet ő-
sége, a tényez őértékelési szempontok relevanciája és a modell egyéb szempontok
szerinti továbbfejlesztése tekintetében is hasznos. Az Eger Megyei Jogú Város önkor-
mányzatának 2005-2007 közötti gazdálkodását elemz ő esettanulmány (Gál 2009b) egy
ilyen modelltesztelést végzett el. Az elemzés tapasztalatai felhívják a figyelmet arra,
hogy a modell a megfelelő modellszámítások elvégzését követ ően képessé válhat az
önkormányzati gazdálkodás során érzékelhet ő területi különbségek megragadására is.
A tényezők közül a bevételi kapacitás vizsgálatát emeljük ki (3. táblázat), melynek
során speciális mutatószámok lehetnek alkalmasak a bevételi kapacitás mérésére.
A bevételi kapacitást mér ő mutatókat vizsgálva, mind a saját bevételek, mind pedig
a helyi adóbevételek esetében növekv ő tendencia figyelhető meg. A számok önma-
gukban való értelmezése még nem helyezi el bevételi kapacitás szempontjából az
önkormányzatot. Ehhez van szükség szektor szint ű adatokra is. A 3. ábrán bemutatott
adatok alapján megállapítható, hogy a megyei jogú városok viszonylatában az egy
lakosra jutó adóbevételek tekintetében Eger 2008-ban a 11. helyet foglalta el. Ez alá-
támasztja a bevételi kapacitás kielégít ő nagyságát, egyben felhívja a figyelmet arra,
hogy a mutató tekintetében jelentős regionális eltérések tapasztalhatók.
Az önkormányzat legjelentősebb bevételi tételei a saját bevételek és a központi költ-
ségvetési támogatások. Ugyancsak markáns elemet képviselnek az átengedett adók.
Mind a központi költségvetési támogatások, mind az átengedett központi adók eseté-
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
98 Önkormányzatiság TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
ben érzékelhet ő Eger esetében is az általános tendencia, ami a támogatások csökke-
nésének irányába hat. Részben a támogatási rendszer folyamatos változtatása miatt,
részben ezen összegek reálértékének csökkenése miatt.
3. TÁBLÁZAT
Eger bevételi kapacitását mérő lehetséges mutatók
(Possible Indexes of Income Capacity)
Megnevezés 2005 2006 2007
Illetékek (eFt) 405 138 408 588 354 455
Helyi adók (eFt) 2 423 310 2 543 314 2 892 643
ezen belül helyi iparűzési adó (eFt) 1 986 114 1 772 513 2 469 510
Egyéb saját bevételek (eFt) 2 866 276 3 459 866 3 209 869
Saját bevételek összesen (eFt) 5 694 724 6 411 768 6 456 967
Összes bevétel (eFt) 16 848 140 18 508 717 20 197 370
Egy főre jutó saját bevétel (eFt/fő) 101 115 116
Egy főre jutó helyi adóbevétel (eFt/fő) 43 45 52
Egy főre jutó helyi adóbevétel IPA nélkül
8 14 8
(eFt/fő)
Egy főre jutó saját bevétel IPA nélkül
66 83 71
(eFt/fő)
Helyi adók/saját bevétel (%) 42,5% 39,6% 44,8%
Forrás: Költségvetési mérleg adatok alapján saját számítás.
3. ÁBRA
Egy lakosra jutó önkormányzati adóbevételek nagysága, 2008 (Mrd Ft)
(Self-governments Tax Revenues per an Inhabitant, 2008 [Mrd HUFJ)
160
40
120
100
40
" / /
‘t, 43 `•
$0547 ;e .° b
tib
4P'
Forrás: Eger város önkormányzata adatai alapján saját szerkesztés.
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Önkormányzatiság 99
Eger sajátosan kedvező helyzetben van a bevételi szerkezetét illet ően, hiszen a
saját bevételek magas szinten tartása lehet ővé teszi a költségvetést ől való függőség
lazítását. A költségvetés tervezésének nagyobb szabadságot ad, illetve a beruházá-
sok tervezése és megvalósítása során is kedvez ő helyzetbe kerülnek azok az önkor-
mányzatok, amelyek magas saját bevételi potenciállal rendelkeznek.
A saját bevételek tekintetében a legjelent ősebb súllyal a helyi adók szerepeltek a
bevételi szerkezetben, 2005-ben 42,5%-os, 2006-ban 40%-os, 2007-ben 44,8%-os rész-
aránnyal. A megyei jogú városok rangsorát tekintve a helyi adóbevételek esetében Eger
város a 2008. évi adatokat tekintve (4. ábra) a középmezőnyben helyezkedik el.
4. ÁBRA
Helyi adóbevételek, 2008 (Mrd Ft)
(Local Taxes, 2008 [Mrd HUF] )
Forrás: Eger város önkormányzata adatai alapján saját szerkesztés.
Összegzés
A pénzügyi kockázatok már napjainkban is jelen vannak az önkormányzati rend-
szerben. Annak sajátosságai miatt együtt él vele valamennyi önkormányzat, ám azok
kialakulása és jövőbeni felépülése nem kizárólag az önkormányzatok felel őssége. Míg
a községek, nagyközségek els ősorban likviditási gondokkal küzdenek, addig a darab-
számát tekintve kisebb csoport (megyék, megyei jogú városok, városok) eladósodott-
sága miatt hordoz komoly makrogazdasági kockázatot.
Az önkormányzatok az üzleti szektorban alkalmazottaktól eltér ő számviteli elveket
tudhatnak magukénak. Ez indokolja, hogy gazdálkodásuk elemzését és értékelését is
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
100 Önkormányzatiság TÉT XXIV. évf. 2010 s 1
eltérő elvekre alapozzuk felhasználva az elemzési módszerek interdiszciplináris jelle-
gét. Egy ilyen módszer megalkotására tesz javaslatot ez a tanulmány.
A tanulmányban bemutatott rendszer hozzájárulhat az önkormányzati szektor át-
láthatóságának javításához is. Folyamatosan b ővül azoknak a szakmai észrevételek-
nek a köre, melyek szorgalmazzák a független pénzügyi ellen őrzés fejlesztését, a
transzparencia biztosítása céljából. „Id őszerű a helyi önkormányzatok gazdálkodásá-
nak komplex (átfogó) megítélésére szolgáló eljárások kifejlesztése és a számvev őszé-
ki ellenőrzésben való — a településeket segít ő szándékú — alkalmazása. A független
külső ellenőrző szervnek kvantifikált, egyszer űen áttekinthet ő, egymással összehason-
lítható, 'felhasználóbarát' min ősítéseket, értékeléseket kellene készítenie, amiket cél-
szerű lenne az interneten nyilvánosságra hozni." (Nyikos 2009, 154)
A téma komplexitása, valamint az önkormányzati szektor sajátos összetétele miatt
a vázolt modell nem zárt rendszert kínál. Egy olyan modell ötletét tárja az olvasó
elé, melynek sorozatos tesztelésével és programozásával alkalmassá válhat az ön-
kormányzati hitelezésben aktív bankok hiteldöntéseinek megalapozására, segítséget
nyújthat az Állami Számvev őszék ellenőrzési munkájának racionalizálásában, va-
lamint a helyi önkormányzatok gazdálkodásában egyaránt.
Jegyzetek
A pénzügyi architektúráról ld. Vigvári (2005). Az önkormányzatok pénzügyi architektúrája magában
foglalja:
a) az önkormányzatok adóztatási jogosítványait;
b) a központi adók átengedésének, megosztásának szabályait, annak tárgyát;
c) a központi transzferek, támogatások szabályozását, tervezhet őségét, kiszámíthatóságát;
d) az önkormányzatok pénz és t őkepiaci kapcsolatait;
e) a költségvetési korlát keménységét;
f) az információs rendszer felépítését, m űködési szabályait.
Az arányosság kérdése komoly vita tárgyát képezi szakmai körökben.
3
Az i nstrumentumok csoportosítását Id. Gy őrffi—Vigvári—Zsugyel (2009, 107-109).
4
Többváltozós korreláció- és regresszió számítás, faktoranalízis, diszkriminancia-analízis, klaszter ana-
lízis, MDS (MultiDimensional Scaling) stb. (Lengyel 1999).
5
A rendszer csúcsmutatója a t őkemegtérülés, a ROI (Retum on Investment), a nyereség és a befektetett
tőke hányadosa, melyet részmutatókra bonthatunk fel.
Pénzügyi és nem pénzügyi jelleg ű mutatók kombinációját tartalmazza a hosszú távú versenyképesség
és a hagyományos pénzügyi mutatók összekapcsolásával. A BSC mutatók képzése négy néz őpont sze-
rint történik, melyek a pénzügyi, vev ői, működési folyamatok és emberi er őforrások, valamint a fejl ő-
dési képességek néz őpontja.
Ezt az ábrázolási módot mutatja be Vigvári (2002b) munkája.
8
A kockázatok nevesítéséhez felhasználtuk az ÁSZ KUT pénzügyi kockázatokról szóló felmérését
(Vigvári 2009).
9
Az önkormányzati kockázatok közötti ok-okozati kapcsolatot levezette Vigvári (2002b) cikke.
Az alábbi feldolgozás a fent hivatkozott tanulmány aktualizálására tesz kísérletet, a szükséges mérték ű
átdolgozással.
lo A településpolitika önmagában a legszubjektívebb tényez ő. Ennek a tényez őnek a kapcsán is törekedni
kell azonban objektíven mérhet ő mutatók szerkesztésére.
Gál Erzsébet : Az „Önkormányzati Risk Mapping"
avagy a „CAMELS típusú" elemzésen alapuló önkormányzati rating és monitoring rendszer.
Tér és Társadalom 24. évf. 2010/1. 83-101. p.
TÉT XXIV. évf. 2010 s 1 Önkormányzatiság 101
A hagyományos rating típusú értékeléseknél a szubjektív szempontok figyelembe vétele összesítetten
történik. Alapvető követelmény, hogy a szubjektív szempontokra adott pontok száma ne haladja meg
az objektív pontok számát.
Irodalom
ÁSZ FEMI (2007) Közpénzügyek szabályozásának tézisei. ÁSZ FEMI, Budapest.
Economic Research (1999) FRBSF Economic Letter Number 99-19. Economic Research.
Gál E. (2009a) Bankok, bankügyletek. Egyetemi jegyzet. Miskolci Egyetem Kiadó, Miskolc.
Gál E. (2009b) Az önkormányzatok adós és követelésmin ősítésének elméleti és gyakorlati problémái. Phd
értekezés tervezet. Miskolc.
Győrffi D.—Vigvári A.—Zsugyel J. (szerk.) (2009)A közpénzügyek nagy kézikönyve. Complex Kft., Budapest.
Hegedűs, J. (2004) Off-budget Revenues and Expenditures: A Challenge to Subnational Financies. —
Kopányi, M.—Wetzel, D.—Daher, S.E. (eds.) Intergovernmental Finance in Hungary. A Decade of
Experience 1990-2000. World Bank, OSI Budapest.
Hegedűs J.—Tönkő A. (2007) Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepe a helyi önkormányzatok
vagyongazdálkodásában: a feltételes kötelezettségvállalás („contingent liability") problémája. —
Vigvári A. (szerk.) A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témaköréb ől.
Közigazgatási olvasmányok. COMPLEX Kiadó, Budapest.
Homolya D.—Szigel G. (2008) Önkormányzati hitelezés — kockázatok és banki viselkedés. — MNB —
Szemle. Szeptember. 20-29. o.
Kaplan, R.S.—Norton, D.P. (1998) „Balanced Scorecard kiegyensúlyozott stratégiai mutatószám-
rendszer— Egy eszköz, ami mozgásba hozza a stratégiát". KJK, Budapest.
Kassó Zs. (2006) Miért van szükség az államháztartás pénzügyi beszámolórendszerének megváltoztatására?
— Vigvári A. (szerk.) Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. Magyar Közigazgatási Intézet,
Budapest.
Kornai J.—Maskin, E.— Roland, G. (2004a) Puha költségvetési korlát L — Közgazdasági Szemle. Július-
augusztus. 608-624. o.
Kornai J.—Maskin, E.— Roland, G. (20046) Puha költségvetési korlát II. — Közgazdasági Szemle. Szep-
tember. 777-809. o.
Kotler P. (1991) Marketing menedzsment. Elemzés, tervezés, végrehajtás és ellen őrzés. Műszaki könyv-
kiadó, Budapest.
Lados M. (1998) Az önkormányzati finanszírozás lehetséges jöv őbeli irányai. — Tér és Társadalom. 1-2.
59-86. o.
Lengyel I. (1999) Mérni a mérhetetlent? A megyei jogú városok vizsgálata többdimenziós skálázással.
1-2.53-73. o. —Tér sTársad lom.
Lóránt Z. (2009) A gazdasági válság hatása az államháztartásra, különös tekintettel az önkormányzatokra.
A BGF Tudományos konferenciáján, a Tudomány Napján elhangzott el őadás. 2009. november 13. Budapest.
Nyikos L. (2009) A helyi önkormányzatok pénzügyi ellen őrzésének jogi és szakmai szabályozása né-
hány EU-tagországban. — Pénzügyi Szemle. 1.152-171. o.
Pitti Z. (2005) Az önkormányzatok pénzügyi finanszírozásának modernizációja. — Vigvári A. (szerk.)
Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehet ősé-
geiről. BMA IDEA, Budapest.
Rechnitzer J. (1998) A területi stratégiák. Dialóg Campus Kiadó, Budapest—Pécs.
Varga L (2007) Az üzemgazdasági szemlélet ű vagyongazdálkodás megteremtésének helyzete. — Vigvári A.
(szerk.) A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témaköréb ől. Közigazga-
tási olvasmányok. COMPLEX Kiadó, Budapest.
Vigvári A. (2002a) Az önkormányzati rendszerre alkalmazható CAMELS típusú monitoring rendszer
koncepciója. Vitaanyag és megvalósíthatósági tanulmány. Készült az ÁSZ FEMI részére.
Vigvári A. (2002b) Kockázatok és mérési lehet őségeik az önkormányzati gazdálkodásban. Kézirat. ÁSZ
FEMI, Budapest.
Vigvári A. (2005) Közpénzügyeink. KIK Kerszöv, Budapest.
Vigvári A. (2008) Szubszidiaritás nélküli decentralizáció. Néhány adalék az önkormányzatiság magyar
modelljének korszerűsítéséhez. — Tér és Társadalom. 1.141-167. o.
Vigvári A. (2009) Pénzügyi kockázatok az önkormányzati rendszerben. ÁSZ KUT tanulmány, Budapest.
Zupkó G. (2002) Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón. Századvég Kiadó, Budapest.